2019年司法部印发了《公职状师治理措施》，进一步将全国3万多名公职状师的任职条件、法式、职责、监视治理措施等予以规范。公职状师，顾名思义是为国家行政部门服务的状师，在美国、新加坡被称为政府状师，英国称之为政府执法照料。

在我国，凭据《司法部关于开展公职状师试点事情的意见》（司发通〔2002〕80号）划定，公职状师是指具有中华人民共和国状师资格或司法部发表的执法职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，为本级政府或部门提供执法事务服务的人员。其职责是为本级政府或部门行政决议提供执法咨询意见和执法建议；根据政府的要求，到场本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改事情；受本级政府或部门委托观察和处置惩罚详细的执法事务；署理本级政府或部门到场诉讼、仲裁运动等。

公职状师不得从事有偿执法服务、不得在状师事务所和执法服务所兼职。我国建设公职状师制度，其配景是为了适应加入世贸组织后我国社会经济生活生长面临的一系列新情况和新问题，是推进依法治国、依法行政的需要。国家税务总局在《关于全面推进依法治税的指导意见》（税总发〔2015〕32号）中“增强税收法治事情队伍建设”部门，也明确提出了“普遍建设公职状师制度”的要求。01 整体情况司发通〔2002〕80号文件落地后，税务系统随即行动起来。

2002年，原广东省地税局、广州市国税局和广州市地税局部门干部开始作为广州市公职状师事务所岗位公职状师，为所在单元提供执法服务。该事务所是全国首家公职状师机构。今后，多地税务机关纷纷展开公职状师队伍建设的探索。

在一系列政策指引下，税务公职状师队伍不停壮大。据统计，停止2016年底，税务系统已有公职状师1979人，约占全国公职状师总数的1/4。停止2017年底，税务系统共有公职状师2611人。

到2019年3月，税务公职状师总人数增长至3542人。凭据《税务系统公职状师治理措施》（税总发〔2016〕40号），税务系统公职状师，是指取得公职状师证书，在税务机关从事执法事情、提供执法服务的在职事情人员，其主要职能为：“促进税务机关依法决议、规范执法、严格监视，有效防范执法风险，推动执法正确实施。”现在，全国税务系统公职状师制度运行有如下特点：一是模式统一。

公职状师的治理事情统一由各级税务机关的公职状师办公室卖力。根据文件要求，总局和省级税务机关须设立公职状师办公室，市级税务机关有3名以上公职状师的可凭据自身情况设立公职状师办公室。二是职责统一。

税务系统公职状师应当为本单元提供执法服务，详细包罗：当税务机关作出重大决议和处置惩罚重大事务时，应举行执法论证、提出执法意见；当税务机关举行执法咨询时，应研究执法问题，并管理执法事务；当税务机关起草执法文件、审理重大税务案件时，应当做好正当性审查、把好执法关；当税务机关涉及复议、诉讼和仲裁等，应当接受委托维护税务机关正当权益。三是治理制度化。

制定了公职状师治理措施、公职状师造就和使用措施等。四是职责有交织。

税务系统在全面开展公职状师事情的同时，也鼎力大举推行执法照料制度，公职状师与执法照料在职责上有交织，没有合理划分二者职责。02 各地实践江苏：江苏税务系统公职状师执法照料队伍蓬勃生长，首批即有96人取得公职状师证，仅2018年就新增公职状师129名，现在这一数字已上升到225名。

此外，该省另有富厚的人才储蓄，全省税务系统仅2018年就有500多人取得执法职业资格。现在，江苏税务系统省市两级全部法制机构和绝大部门县级法制机构均已配备公职状师。这些执法人才连续通过模拟庭审、旁听庭审、案例研讨等运动提高技术，为各项税收事情提供执法支撑：仅2018年就为税务机关事情决议和重大事务处置惩罚提出执法意见468件，发挥了顾问助手作用；到场行政复议案件审理139件、行政应诉案件管理113件、重大税务案件审理2730件，提升了案件管理质量；对192件规范性文件举行正当性审查，制止不规范文件的出台；到场执法文件起草51件、管理信访案件232件……共管理执法事务6671件。

河北：2013年建立公职状师办公室，2015年头，推行一局一执法照料制度，其中72个单元的执法照料由公职状师担任。2016年头，在衡水市13个县级税务机关试行总执法照料制度，实现依法行政事情专人、专门、专业统筹治理，县区局的4名公职状师全部受聘为总执法照料。经由几年探索，河北省税务机关通过制度设计，将税务公职状师的执法专才应用到了决议、文件正当性审查、案件管理、法治教育等多个方面。

辽宁：2019年1-7月，大连市税务系统公职状师共管理执法事情405项，涉及规范性文件制定审查、重大税务案件审理、行政争议案件处置惩罚等方面；组织执法照料到场专业集会13次，执法照料到场并提供意见24次，出具执法意见书6份，署理行政应诉案件6件，为大连税务系统规范行政执法提供了有效保障。陕西：至2019年8月，全省税务系统共设立11个公职状师办公室，95名切合条件的干部被批准成为公职状师。公职状师已逐渐成为推进陕西法治税务建设的“先锋队”、辅助决议的“智囊团”，2018年，陕西省税务系统公职状师共管理各种执法事项3617件，条约审查664件，正当性审核190件，到场行政复议、诉讼、调整等案件26件，提供执法咨询和执法论证1185件。

湖北：仅2018年，湖北省税务系统公职状师就到场审理重大税务案件908件，行政复议案件55件，对适用政策错误、违反法定法式的详细行政行为建议予以打消，确保了案件审理效率和审理质量。湖北省税务局还组织公职状师到场信访维稳事情，充实发挥公职状师的专业优势，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。好比针对2017年省局机关公车革新中的信会见题，多位公职状师先后4次到场论证省局劳务派遣司勤人员安置方案，化解了矛盾。

新疆：公职状师在到场单元的制度建设、决议论证、处置惩罚执法事务、化解矛盾纠纷、开展普法宣传等发面都发挥了努力作用。数据显示，近年来，新疆税务局公职状师共计管理相关事情5298件，其中为税务机关提供执法咨询、到场执法文件起草、到场正当性文件审核把关2406件，到场重大税务案件审理576件，开展法制审核2000条，到场税务行政诉讼并出庭应诉8件。03 面临挑战现在，税务系统公职状师制度在实践中存在的不足有以下几个方面：执法依据不明确。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行执法照料制度和公职状师公司状师制度的意见》（中办发〔2016〕30号）是现在公职状师存在的法理依据。但从立法角度上看，相关联的执法、法例的制（修）定相对滞后，配套的细则性质的规范性文件也欠实时。《中华人民共和国状师法》近年来的三次修订均未对执业状师是否包罗公职状师予以明确。现在，《税务系统公职状师治理措施》仅对公职状师的任职条件、权利义务、主要职责举行了原则性划定，既缺乏有力的执法依据，又缺乏明确的实务操作细则，导致税务干部在申请取得公职状师证书后事情开展缓慢。

治理体制不科学。在治理体制上，税务系统公职状师既受外部状师协会、司法部门治理，又受其所在单元内部治理，这种“都能管、都不管”的双重治理在实践中也存在不科学之处。

在对公职状师实际治理中，司法部门仅注重对公职状师资格的认定及年度考核，在对状师事务所、状师（专职、兼职）提出相关要求、开展有关事情、到场职称评定时，很少将公职状师纳入，导致公职状师的状师身份淡化，公职状师岗位虚化。职责分工不明晰。在实际运行中，有相当多的市县级税务机关聘请社会状师担任本单元执法照料。

然而对于本单元政策法例部门人员、公职状师、外聘执法照料的职责和详细的分工缺乏明确划定。其中，最为显着的就是公职状师与执法照料间的职能的高重合率，个体地域不能正确将二者区别，造成了资源浪费、职能弱化等情况，使得公职状师没有充实发挥其作用，甚至有“追求形式，备而不用”或“层层把关、效率低下”的倾向，导致公职状师事情缺乏协调性和统一性。业务行为不独立。公职状师业务规模集中在为其所属单元提供执法服务，这种特殊的隶属关系可能会导致公职状师履职的独立性缺失。

一方面，作为公职人员，其人为薪金要由政府及其职能部门发放，特别重要的是职务提升也受到所属单元的有关人事任用束缚，这些因素使得公职状师很难保持执业的独立性。另一方面，公职状师岗位事情基本由本单元摆设，协助职能部门处置惩罚各项事务是公职状师主要任务，维护所在职能部门的利益是被放在首位的，由此可能会丧失部门执法事务的独立性和专业性，在实际事务中陷入两难被动的田地。对此，提出完善税务系统公职状师制度的几点建议：明确执法职位。

从立法层面看，一是建议对《中华人民共和国状师法》第二条举行修订，增加“为国家机关提供执法服务的执业人员，称为公职状师”的表述；二是建议删去第十一条第一款“公务员不得兼任执业状师”这一条款。经由立法层面的修订，使公职状师制度基础上获得执法保障。

完善治理体制。建议明确司法部门、状师行业协会和公职状师所在单元三者间的治理职责，明确三部门间治理衔接上的内在逻辑与外部流程，这是做好公职状师治理体制的基本。所在单元对于公职状师的日常治理，是行政治理，需要偏重对公职状师的身份考核治理。而司法部门则偏重对公职状师举行资质上的治理以及年度审核、执法执纪考核、业务培训考核等。

状师协会则主要推行行业治理职责。明晰职能设置。建议按公职状师所学专业及自身特长，将公职状师事情职能举行分工，一是提供执法咨询建议类：这部门人接受本单元执法咨询并针对有关问题提出意见建议；二是规范性文件治理类：此类公职状师主要到场规范性文件的起草、审议、修改和清理；三是处置惩罚本单元交服务务类：在本单元对外签订条约等事务时，对相关详细执法事务开展观察和处置惩罚，把好执法关；四是署理复议、诉讼、仲裁类：公职状师通过专业执法知识，推行观察取证、应诉询问等职责，既节约了成本和资源，也使得依法行政有所保障。

确保业务独立。为建设一个集中统一、高效的公职状师体系，建议把公职状师资源整合在一起，其人为薪金由上级机关统一发放，职务提升由上级机关人事部门决议，但要思量所在单元民主测评情况。确立统一的公职状师组织治理机构，三方权责关系得以明确，即由所在单元保障公职状师履职所需办公设施、设备及经费，司法部门依法对公职状师治理机构及公职状师举行督导，履职能力的羁系则交给状师协会依法开展，只有这样才气确保公职状师的业务独立，使其公正性和独立性得以保障，将与服务单元隶属关系带来的影响降至最低。

04 小结税收法治建设需要税收立法、税收执法、税收司法以及纳税人的配合努力，在这一历程中，税务机关的法治状况是关键因素。实践讲明，税务公职状师的泛起和生长，大大加速了税务机关依法行政的程序，各地税务机关越来越重视执法在税务行政中的规范作用，越来越尊重纳税人依法享有的各项权利，依法行政的能力越来越强；同时，这也对宽大企业以及自然人纳税人的税法遵从度提出了更高的要求，对税务治理和计划的专业化水平提出了更高的要求。

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